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唐兴霖:中国应建构“强政府、强社会”模式

  编者按:中共十八大启幕以来,本版特设“彼岸来鸿”栏目,特邀一批大陆知名学者,在庙堂语境之外,以民间之视角,为中国下一个五至十年的发展把脉、建言,也冀以此管窥更清晰之中国。

  中国近年群体性事件频发,以环境问题引发的“邻避运动”为代表,其背后是公民意识的提升,社会管理转型成为一道难题。十八大报告指出,要加强和创新社会管理,引导社会组织健康有序发展,建立健全党和政府主导的维护群众权益机制。本期推出的“彼岸来鸿”第五篇,请公共政策学者唐兴霖谈社会改革怎么改。

  中国近年群体性事件频发,社会上出现各种声音,使关心中国发展的人士感到忧心,好像30多年的发展里,社会的发展并不大,政府与社会、公民的关系也难言良好。人们关心中共新一届领导层如何推进社会改革、社会管理创新,如何推进一个成熟的理性社会。笔者在此对30年的社会成长及可以预期的社会管理改革进行一个简单分析。

  社会成长:喜忧参半的30年

  不承认30多年中国在经济发展基础上的社会进步和社会成长,无疑是不客观的。中国30年间经济实现世界少有的年均9.8%的增长速度,到2011年成为第二经济大国。中国的人均GDP由1978年的381美元上升到2011年的5414美元,跨入中等收入国家行列。

  快速的经济发展带来了前所未有的社会进步,改革开放30年来中国在经济社会权利保障方面取得了长足进步,上学、就业、看病、住房等民生问题,说到底都是经济社会权利问题。中国1996年签署了《经济社会文化权利国际公约》,2001年获得批准,2003年提交了第一次报告,得到了国际社会的好评。

  中国在经济社会权利保障方面,像工作权、工作条件权、受教育权、社会保障权等,都达到了或是基本达到了经济社会权利公约的要求。中国公民受教育水平持续提高,文盲率已下降到较低水平,高等教育发展迅速;女性地位大大提高,全国已有230多位女性部级官员,600多个城市中有670名正副女市长。公务员中,女性比例从1995年的不足1/3增加到40%以上。

  30年来, 中国社会保障从无到有,从小到大,逐步地发展完善。中国完善了企业基本养老保险制度,健全失业保险制度,完成医疗保险的制度、系统和流通三同步改革,建立农村最低生活保障制度等。一元化文化形态的坚冰渐渐融化,大众文化形态初步形成。

  可以这样说,中国30年的经济发展是中国社会成长的基础,也是中国公民维护社会稳定、支持中国进一步改革开放的社会动力。

  毋庸讳言,尽管有如此的社会进步,但处在关键转型时期的中国也有许多社会问题要解决。如城乡收入差距不断扩大,上访和群体性事件增多,地区边界不稳定,腐败问题还很突出,社会保障发展水平总体低下且发展不均衡,公民信仰问题等等。如果不能很好解决这些问题,中国将面临掉入“中等收入陷阱”的危险。

  因此,继续调整国家与社会的关系,培养社会成长,实现全面的政府和社会转型就成了当前中国社会建设和社会创新的关键。

  社会转型:政府与社会关系在变

  “现代性意味着稳定,而现代化意味着不稳定。”已故的知名政治学家塞缪尔·亨廷顿(Samuel P Huntington)指出的现代化道路上的这个悖论,似乎可以为中国的社会成长和社会改革做一注解。

  总体而言,30年中国的国家与社会、政府与公民关系发生了很大变化,即由整体性社会向权力分散性社会转型。

  一方面,以往国家的计划性、全能性色彩日益衰微,继起的是社会的理性化、自主化,这种趋势使得国家控制的领域在缩小,而社会自主治理的范围在扩大;

  另一方面,由国家主导的“追赶型现代化”使得中国成了转型社会,也即“风险社会”。社会转型表明中国正处于现代化的过程中。客观地讲,风险社会的管理沿用威权式的社会管理套路还是有效的,当然面临的挑战也会很大。近年频发的群体性事件就表明了中国社会管理体系必须调整和改革。

  中国虽然群体性事件多发,但多属于人民内部矛盾,热爱国家、支持改革(包括社会改革)仍是社会大众的普遍共识。

  政府转型:包含四个层面

  那么如何推进社会改革、实现社会管理创新、继续推进社会成长呢?

  重点是政府管理的转型,是社会管理体制改革的深化。笔者以为,中国的政府转型包括结构转型、制度转型、战略转型与策略转型的“四重转型”。

  就结构转型而言,政府转型的首要任务在于继续打破传统家国一体、国家高度统合社会的社会结构,实现结构转型。结构转型强调政府的功能角色应从当下“一主二仆”,即政府主导市场与民间机构格局下的家长身份,转向“三足鼎立”:市场资本、政府资本和社会资本,其中政府扮演监管者的角色。 就制度转型而言,政府要在结构转型基础上,由昔日的全能主义政府向监管型政府转型。监管型政府一方面注重政府的有限而有效,另一方面强调政府对市场和公民社会的有效监管,而非“一主二仆”时代的直接干预,注重为公民社会及其相应组织的功能发挥创造制度空间。

  就战略转型而言,政府战略受到社会的主要矛盾和经济结构制约,其战略选择影响到行政决策的重心;据此,中国当下政府战略转型的考虑标准为:继续推进改革开放,而不产生新的社会风险;内化原有风险,使其不至于演化为对社会秩序和政治建制构成实质性危害的“冲突”。

  就策略转型而言,是指政府具体的治理模式与政策执行方式,以及在财政、风险与冲突等约束条件下政府的政策取舍。政府策略转型应以下述两点为主线:其一,由政府“官僚主义式”的统治垄断向“结构多元主义”治理转型;其二,由“生产型政府”的微观主体角色向“供应型政府”的宏观主体转型。

  中国社会的发展战略理念经历了从大同社会、小康社会向和谐社会的转型,也反映了中国政府治理理念的一定变化。

  社会成熟呼唤完善的社会组织

  在国家与社会、政府与公民的关系上一般有四种模式,即强政府、弱社会;强社会、弱政府;弱政府、弱社会;强政府、强社会。

  前面三种模式都不足取。政府的“四重转型”形成的理想模式应该是强政府、强社会模式。

  政府的“强”就体现在强监管、强宏观控制、强社会规制;而社会的“强”就体现在发达的社会组织、活跃而理性的的公民社会。中国政府的“四重转型”带来的就是强有力的政府与发达理性的现代社会。

  笔者认为,目前中国建立强政府、强社会模式的重点应在于:

  拓展有利于社会理性成长的制度空间和体制机制;政府同处于“国家活动范围之外”的社会组织建立一种监管与合作的关系。政府行为和非营利组织研究的代表性人物莱斯特·M. 萨拉蒙(Lester M.Salamon)教授称:“的确,我们正置身于一场全球性的‘社团革命’之中,历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起于19世纪后期的世界的重要性。”中国社会组织量的膨胀与质的提升,可以为公众在追求公共目标的过程中得以发挥个人的主动性和创造性提供中介平台。

  笔者认为,一个成熟的社会理性与完善的社会组织网络有助于实现强政府、强社会的目标模式,有助于实现中国的政府转型。社会组织在政府转型、社会管理体系改革过程中可以发挥以下功能:

  首先,治理供给。政府管理从传统全能主义政府的对公共事务的垄断式统治向多元治理转型。多元治理强调政府的治理能力。惟有当治理能力比较高时,即管理能力能满足管理需求时,政府才能具备较大的合法性。维持这一合法性水平的基础性结构之一在于:社会组织及由其构成的公民社会。这样来看,社会组织在治理与善治过程中扮演重要的结构性角色。

  其次,冲突缓解。社会组织可以缓解人类与生态之间的冲突、公众与体制之间的冲突、公众与公众的冲突、体制与体制的冲突。

  第三,张力维持。政府与社会之间维持一种政府管制与社会自主的张力。成熟的社会组织有助于社会构成要素之间、社会内部结构之间的张力维持。

  第四,网络建构。社会组织在形成社会交往网络方面的作用表现为:社会资本的培育(通过人与人之间的合作提高社会效率和社会整合度)和横向公众交往网络的形成、增强公共利益的表达及纵向公民参与网络的形成。

  社会组织亦需改革

  据官方的统计,目前中国依法登记的各类社会组织已超过了40万个,且每年都在以10%至15%的速度递增;民办非企业机构成为数量增长最多的社会组织类型,总数达到20万个以上;中国现有基金会2614个。

  中国社会组织除数量大幅增加外,种类也更加齐全,其业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善事业等各个方面,同时,社会组织作用显著增强,在畅通诉求渠道、协调各方利益、促进社会主义市场经济发展和完善、促进社会福利和公益事业发展等方面发挥出积极作用。

  不可否认,当前中国社会组织的发展仍然面临着独立性差、定位不明确、功能不全、内部管理体制混乱、服务能力不足等难题,社会组织自身的功能自觉性缺乏。因而,社会组织自身的改革也非常迫切而重要。(全文完)

作者简介:

  唐兴霖,1965年11月生,上海交通大学国际与公共事务学院教授,主要研究领域为公共管理理论、社会组织、公共政策。

  曾主持中国国家社科基金项目“政府管理转型过程中社会中介组织功能研究”,出版的学术专著有《非营利组织管理:问题与方法》等,发表论文有《论转型社会的制度短缺问题》,《村民自治:中国民主政治的微观社会基础》,《论中国非营利组织合法性危机》等。

  摘自《侨报》:http://review.usqiaobao.com/2012-11/14/content_1694890.htm